De aanpak van groepen relschoppers moet anders, vindt burgemeester van Amsterdam Eberhard van der Laan. Hij wil groepen preventief kunnen vastzetten als zij dreigen de orde te verstoren. De gemeenteraad is hier altijd kritisch over geweest, maar er lijkt nu sprake te zijn van een cultuurverschuiving. “Over veiligheid slaat de PvdA tegenwoordig harde taal uit.”
Engelse skinsheads die op de vuist gaan met Nederlandse hooligans. Op zaterdag 30 oktober vorig jaar kwam het bijna zo ver. Een delegatie van de English Defence League (EDL) was afgereisd naar Amsterdam om hun steun te betuigen aan PVV-leider Geert Wilders, die toen voor de rechter stond voor het aanzetten tot haat en discriminatie.
Tientallen Ajax-supporters waren van plan de EDL op te zoeken. Niet om mee te demonstreren, maar omdat “iedere Ajax-aanhanger met een beetje ballen” moest laten zien dat ze de EDL niet dulden. “Omdat wij geen (gewelddadig) racisme en fascisme in onze stad tolereren”, aldus de website van de voetbalclub.
Burgemeester Eberhard van der Laan (PvdA) gaf opdracht de twee groepen uit elkaar te houden. Maar op preventief vlak deed hij niets, ondanks sterke aanwijzingen dat het op een gewelddadige confrontatie kon uitlopen. Van der Laan verordonneerde de Wilders-sympathisanten uit te wijken van het Museumplein naar een veldje naast metrostation Isolatorweg in het Westelijk Havengebied. De ME, die aanwezig was met paarden en honden, zette het metrostation af om ervoor te zorgen dat de Ajax-supporters niet op de vuist konden gaan met de betogers. Desondanks werden er totaat 43 demonstranten gearresteerd.
Daar, op het veldje, waren uiteindelijk meer politieagenten dan demonstranten. “Van der Laan had toen goed de maatregel bestuurlijke ophouding kunnen inzetten, om mensen preventief te kunnen oppakken”, zegt oud-hoofdcommissaris van de politie Amsterdam-Amstelland Joop van Riessen.
De burgemeester zal het met Van Riessen eens zijn: hij liet weten dit najaar met de gemeenteraad in gesprek te willen gaan over uitbreiding van zijn bevoegdheden bij bestuurlijke ophouding. Gaat het Van der Laan lukken om meer bevoegdheden te krijgen? En wat is de toegevoegde waarde van zo’n maatregel?
“We zijn altijd te laat”
Een zwaar middel, noemen zowel voor -als tegenstanders bestuurlijke ophouding. “In het voorbeeld van de Pro-Wilders demonstratie gaat het om oppakken van mensen die willen demonstreren”, zegt Jan Paternotte, fractievoorzitter van D66 in de Amsterdamse gemeenteraad. “Ook al zijn wij anti pro-Wilders demonstranten, het feit dat je deze mensen kan vastzetten zonder dat ze iets gedaan hebben, staat toch wel op zeer gespannen voet met het recht om te demonstreren.” En hoewel het verplaatsen van de demonstratie en het uit elkaar houden van twee groepen dan resulteert in de aanwezigheid van meer politieagenten dan demonstranten, is Paternotte voorstander van die aanpak.
De politie vindt op haar beurt dat zij wel moet kunnen ingrijpen als zij sterke aanwijzingen heeft dat er iets staat te gebeuren. Joop van Riessen schetst deze frustratie: “Als de politie nooit ergens kan ingrijpen zonder dat er een strafbaar feit is gepleegd, dan zijn we dus altijd te laat. Moet de stad eerst platgebrand worden voordat we kunnen ingrijpen?”
Geen groepen, alleen individuen
In de jaren ’60 zette Amsterdam de eerste stap om groepen in toom te houden tijdens (ludieke) demonstraties en grote evenementen. De methode ‘Koppejan’ werd het toen genoemd, naar de hoofdinspecteur van Amsterdam in de jaren ‘60. Pak onruststokers op, drop ze ver buiten de grenzen van de stad en laat ze zelf maar kijken hoe ze terugkomen. Het overkwam de Provo’s die krenten uitdeelden op het Spui.
De discussie over het toepassen van bestuurlijk ophouden begon in 1997. Toen waren regeringsleiders van Europese lidstaten naar Amsterdam gekomen om te overleggen over een nieuw Europees verdrag. Met hen ook veel betogers, uit verschillende landen. Sommige van hen noemden zich in hun pamfletten “chaoten” en “anarchisten”. Een bont gezelschap dat naar de hoofdstad kwam om te bidden voor een sociaal Europa of te demonstreren voor de rechten van het dier in Europa onder de noemer ‘Een dier is geen aardappel’. Zaterdag 14 juni 1997 verzamelden ze zich met tienduizenden op de Dam voor de mars naar een sociaal Europa.
In de aanloop naar de Eurotop kondigde burgemeester van Amsterdam Schelto Patijn (PvdA) verschillende maatregelen af. Er gold een zogenoemde noodverordening in negen gebieden in de Amsterdamse binnenstad. Daar mocht niet gedemonstreerd worden en moesten mensen zich kunnen legitimeren. Zo ook de zone rond krakersbolwerk Vrankrijk op het Spui. Zaterdagnacht arresteerde de politie 350 mensen nog voordat zij aan de geplande lawaaidemonstratie voor het hoofdbureau van de politie waren begonnen. Preventief, want buiten het feit dat de politie vermoedde dat zij de openbare orde gingen verstoren, hadden de arrestanten nog niets misdaan.
Op basis van artikel 140 van het Wetboek van Strafrecht (deelname aan een criminele organisatie) hield de politie de arrestanten vast tot de grote demonstratie over was. “Een Sovjetoptreden”, noemde tegenstanders de actie. De politie en de burgemeester kregen veel kritiek, omdat demonstranten zonder rechtsgeldig bewijs te lang waren vastgezet. En ook toenmalig minister Winnie Sorgdrager van Justitie (D66) noemde het “achteraf gezien onjuist” dat artikel 140 was ingezet. “De aanhoudingen op zich zijn niet onrechtmatig geweest”, zo schreef zij in een brief naar de Tweede Kamer. “Maar gezien de gecompliceerde situatie voor de bewijsvoering bij grootschalige incidenten, kan het artikel in dit soort situaties maar beter niet meer worden gebruikt.”
Een loods met televisieschermen
De rechter oordeelde later dat het ingrijpen van de politie onrechtmatig was geweest. Het lukte het Openbaar Ministerie in geen enkel geval te bewijzen dat ze een demonstrant had deelgenomen aan een criminele organisatie. De groep werd vrijgelaten. Sommigen kregen een schadevergoeding.
“Strafrechtgeleerden en de gemeenteraad vielen over ons heen. Dat is vervelend, maar ik zie het nog steeds niet als een fout”, zegt Joop van Riessen, toenmalig hoofdcommissaris van de politie. Hij heeft achteraf geen bedenkingen. “Onder mijn leiding hebben we toen die ordeverstoorders als groep kunnen aanhouden en aan het eind van de top losgelaten. Daarom is de Eurotop rustig verlopen, daar ben ik zeker van.”
Van Riessen legt uit dat de politie niet kon ingrijpen tegen groepen. “Alleen tegen individuen. Dus als er één met een steen gooide, dan mochten we alleen die oppakken. Maar de groep als zodanig moesten we met rust laten. Vandaar dat we grepen naar artikel 140 van het Wetboek Strafrecht.”
De controverse heeft volgens de oud-hoofdcommissaris wel tot iets geleid: in de aanloop naar het EK voetbal in 2000 werd bestuurlijke ophouding opgenomen in de Gemeentewet. Burgemeesters kregen de mogelijkheid om in geval van dreiging van ernstige ordeverstoring grote groepen mensen maximaal 12 uur vast te houden. Met de regeling wilde de politiek groepsgeweld van hooligans tegengaan.
“Een novum”, volgens kenners. Burgemeester Job Cohen charterde een loods in het Westelijk havengebied. Daar konden de supporters die op basis van bestuurlijke ophouding waren opgepakt, worden ondergebracht. In de loods hingen videoschermen zodat ze toch de wedstrijd zouden kunnen volgen. “En een batterij aan advocaten”, vult Joop van Riessen aan. “Om ze meteen bij te kunnen staan.” Honderden arrestanten kon de ruimte volgens de oud-hoofdcommissaris herbergen. Maar uiteindelijk heeft geen enkel van hen de binnenkant van de loods gezien. “Er was geen ordeverstoring”, zegt Van Riessen. “Het heeft uiteindelijk vooral veel geld gekost.”
Geen succes
Sinds 2000 heeft iedere burgemeester dus de mogelijkheid om mensen preventief op te pakken. Dat kan, volgens artikel 175 van de Gemeentewet, bij een “oproerige beweging, van andere ernstige wanordelijkheden of van rampen of zware ongevallen, dan wel van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan.” Met toestemming van de gemeenteraad als een evenement lang van tevoren is aangekondigd en de driehoek (het Openbaar Ministerie, burgemeester en politie) verwacht dat het uit de hand zal lopen, bijvoorbeeld een kroning, een huldiging van een voetbalclub of een festival. Zonder toestemming van de gemeenteraad kan bestuurlijke ophouding ingaan als het gaat om een onvoorziene gebeurtenis die een acute verstoring van de openbare orde oplevert. Achteraf legt de burgemeester dan verantwoording af.
De pro-Wilders demonstranten en Ajax-hooligans had burgemeester Van der Laan dus wel vast kunnen zetten. “Maar het is gebruikelijk dat de burgemeester altijd toestemming van de gemeenteraad vraagt”, zegt D66’er Jan Paternotte. Het is nog nooit voorgekomen dat Van der Laan zijn bevoegdheid buiten de gemeenteraad om heeft gebruikt. “Eigenlijk zet hij het alleen bij voetbal in, maar daar vraagt hij altijd toestemming voor.” Hoeveel mensen op basis van bestuurlijk ophouden zijn vastgezet, is in Amsterdam niet te controleren. De politie Amsterdam-Amstelland kan Nieuw Amsterdams Peil niet van cijfers voorzien.
Het is een complexe maatregel, schrijft Arthur Hartmann, bijzonder hoogleraar bestuursstrafrecht aan de Erasmus Universiteit Rotterdam, in een artikel over bestuurlijke ophouding. En daarom niet erg populair onder burgemeesters. “Inmiddels is al jaren duidelijk dat bestuurlijke ophouding veel juridische en praktische haken en ogen kent”, zegt Arthur Hartmannn.
De hoogleraar heeft twee grote bezwaren tegen de maatregel. Zo zou het niet duidelijk zijn wie wanneer tot een groep behoort. “Is vereist dat iedere persoon zich niet houdt aan het voorschrift? Of is er voldoende aanleiding voor ophouding als anderen zich niet houden aan het voorschrift, en dat men zich niet verwijdert? En wat, als men zich wil verwijderen, maar dit door de druk van buiten niet lukt? Wordt een bepaalde ‘groepscohesie’ verlangd?”, vraagt hij zich af in een artikel.
Ook bestaat er volgens de hoogleraar “verwarring” over wanneer de burgemeester toestemming moet krijgen van de gemeenteraad en wanneer niet. Hartmannn schrijft: “Een helder kader voor toepassing van de bevoegdheid ontbreekt hier”. De rechtmatigheid is volgens de hoogleraar niet goed te bepalen, “aangezien er een heldere definitie ontbreekt van degene die het object kunnen zijn van de bestuurlijke ophouding”.
Hij verwijst naar een uitspraak van de bestuursrechter over PSV-supporters die preventief waren opgepakt om verstoring van de wedstrijd PSV-Heracles te voorkomen. En dat had niet mogen gebeuren, oordeelde de bestuursrechter later. De gemeente was “haar bevoegdheden te buiten gegaan”, zo stelde de rechter. Vijfennegentig euro kregen de supporters als schadevergoeding voor de anderhalf uur die zij hebben vastgezeten.
Een maatregel van “spierballen tonen”, noemt fractievoorzitter van GroenLinks in Amsterdam Marieke van Doorninck bestuurlijk ophouden. GroenLinks, die samen met de PvdA en de VVD in het Amsterdamse college van burgemeester en wethouders zit, heeft nog een ander bezwaar. “Op basis van het bestuursrecht kun je hiermee mensen arresteren en vasthouden. Zonder dat er een strafrechter aan te pas komt. En dat vinden wij bezwaarlijk, want voor het vasthouden van mensen is bestuursrecht niet bedoeld. Daar hebben we het strafrecht voor.”
Geen principieel tegenstander
Van der Laan wil eerst met de gemeenteraad in gesprek voordat hij zijn bevoegdheden uitbreidt. “Eberhard kennende, zal hij hiermee zeker vaart maken”, zegt Jan Paternotte, fractievoorzitter van D66. “Dat doet hij altijd op het gebied van veiligheid.”
D66 staat, net als GroenLinks, ‘sowieso sceptisch’ tegenover vrijheidsbeperking zonder dat er een rechter aan te pas komt, vertelt Paternotte. Maar principieel tegenstander van bestuurlijk ophouden is D66 niet. “Bij voetbalwedstrijden kan het wel, daar zijn het toch wel vaak dezelfde types die onrust stoken. Maar als Van der Laan komt met voorstellen tot uitbreiden van dit middel, dan zijn we het daar niet mee eens.”
Een ander geluid bij de VVD, coalitiepartner van GroenLinks en PvdA. Ook zij zijn geen principieel tegenstander van de maatregel. “Maar ook niet van een mogelijke uitbreiding”, zegt Robert Flos, fractievoorzitter. “Als je ziet dat een bepaalde groep plannen heeft om de openbare orde te verstoren, dan moet de politie kunnen ingrijpen zonder dat de eerste steen door de lucht is gevolgen. Het is een goed middel om bepaalde groepen te isoleren.”
Het middel moet niet standaard gebruikt worden, meent Flos. “Het moet wel blijven gaan om specifieke plekken, personen en tijdstippen. Het mag niet overal en altijd gelden, daarvoor vinden we het collectief vastzetten van een groep mensen een te zwaar middel. Bij de Eurotop in 1997 had het bijvoorbeeld effectief ingezet kunnen worden en in de toekomst denken we bijvoorbeeld aan verstoringen rond de kroning van Koning Willem IV.”
Eber de Harde
Het zou Joop van Riessen zeer verbazen als de burgemeester nu de zege krijgt van de gemeenteraad. “Die ligt namelijk altijd dwars bij dit soort vrijheidsbeperkende maatregelen”, vertelt hij. “Of dat iets typisch Amsterdams is, dat weet ik niet. Beperking van bewegingsvrijheid ligt heel gevoelig in deze stad en de politieke partijen zijn toch altijd, ongeacht wat hun grote broers in Den Haag doen, linkser georiënteerd.” Van Riessen heeft als hoofdcommissaris altijd gepleit voor preventief fouilleren door de hele stad, in plaats van alleen in het centrum en in Zuid Oost. “Maar de gemeenteraad lag altijd dwars.”
Een opstandige gemeenteraad maakt volgens Marieke van Doorninck voor de plannen van de burgemeester niets uit. “Op veiligheidsgebied heeft de gemeenteraad heel weinig in de melk te brokkelen. Het is vooral de driehoek die hierover beslist.” De gemeenteraad kan het de burgemeester wel op andere gebieden moeilijk maken als die geen oor heeft voor de raad, benadrukt Van Doorninck. “Maar dat is tot nu toe nog niet gebeurd. Net als Cohen heeft Van der Laan de confrontatie met de gemeenteraad over deze onderwerpen nog niet opgezocht.”
Maar volgens betrokkenen is er wel een nuanceverschil tussen Eberhard van der Laan en Job Cohen. Beiden zijn PvdA’ers en juristen, maar Van der Laan staat, in tegenstelling tot zijn voorganger, bekend als vriend van de politie. Als harde aanpakker van overlast. Zijn bijnaam in de wandelgangen van het stadhuis: Eber de Harde. Paternotte, die als gemeenteraadslid Job Cohen nog meemaakte: “Cohen was altijd van de middenweg, luisterde naar GroenLinks en VVD. Er zijn in zijn tijd wel wat restrictieve maatregelen ingevoerd, maar relatief gezien toch minder dan onder Van der Laan, die duidelijk aan de kant van de politie staat.”
“Van der Laan is een verademing voor de politie en is veel meer van het doorpakken”, zegt misdaadverslaggever van het Parool Paul Vughts, zonder een eigen oordeel te willen vellen over de twee burgemeesters. “Zo kwam hij bijvoorbeeld met de top 600 van criminelen. Cohen had dat nooit gedaan.”
Een burgemeester die van aanpakken weet. Maar dat wil dus niet zeggen dat de gemeenteraad zijn idee om bestuurlijk ophouden uit te breiden met open armen zal ontvangen. Hoewel Jan Paternotte een zekere “cultuurverschuiving” bespeurt in de raad. “Het verzet tegen dit soort restrictieve maatregelen slinkt. Het komt nog van GroenLinks en D66, maar steeds minder van de PvdA”. En het oordeel van deze partij is doorslaggevend in de gemeenteraad.
“Ze zijn aan het schuiven”, zegt Paternotte. “Niet voor niets hebben ze vorig weekend ‘veiligheid’ als speerpunt van hun partijprogramma gebombardeerd. De VVD was altijd al de partij van YouTube-filmpjes van criminelen verspreiden, preventief fouilleren en overal camera’s ophangen. Maar je ziet dat de PvdA nu ook harde taal hierover aan het uitslaan is. Vroeger waren ze tegen preventief fouilleren, nu niet meer. En zo interpreteer ik ook hun voorstel om iedereen die met een auto de stad binnenkomt met een camera te volgen.” Marieke van Doorninck herkent dit beeld: “de PvdA zegt vaak principieel moeite te hebben met dingen. Maar tegenwoordig zeggen ze: ‘we vinden het niet prettig, maar we doen het toch’.”
Het debat met de gemeenteraad over de uitbreiding van de mogelijkheden tot bestuurlijke ophouding is nog niet gepland. De PvdA was niet bereikbaar voor commentaar.